Der Mehrjährige Finanzrahmen. Selbst für ein so jargonfreudiges Gremium wie die Europäische Union wirkt diese Phrase beinahe unbegreiflich langweilig. Vielleicht liegt darin die Absicht. Denn versteckt in der Fachsprache des neuen EU-Haushalts steckt eine Art technokratischer Coup – einer, der der Kommission mehr Macht und den Mitgliedstaaten weniger verspricht und letztlich dazu führen würde, dass Brüssel noch weniger rechenschaftspflichtig wird, als es heute schon ist.
Im vergangenen Jahrzehnt hat sich das institutionelle Gleichgewicht der EU bereits stark zur Kommission hin verschoben, die ihren Einfluss auf Bereiche ausgedehnt hat, die einst als Domäne nationaler Regierungen galten – von der Fiskalpolitik und öffentlichen Gesundheit bis hin zu Außenbeziehungen und Verteidigung. Der Mechanismus war stets derselbe: Jede Krise – die Schuldenkrise, der Brexit, die COVID-19-Pandemie, der Ukraine-Krieg – diente als Vorwand für die Kommission, sich mehr Autorität anzumaßen, „Notfall“-Entscheidungen zu treffen und dauerhafte Änderungen an der Ausübung von EU-Macht zu verankern. Nichts davon erforderte formelle Vertragsänderungen. Es geschah verdeckt, außerhalb der demokratischen Debatte, durch das, was Wissenschaftler „Integration durch Hintertür“ nennen. Das Ergebnis ist eine schleichende „Kommissionalisierung“ und Supranationalisierung europäischer Entscheidungsfindung mit einem entsprechenden Verlust nationaler Souveränität und demokratischer Rechenschaftspflicht.
Jetzt nutzt die Kommission die Verhandlungen über den nächsten Siebenjahreshaushalt der EU – den erwähnten Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für 2028-2034 – um diesen Prozess noch weiter voranzutreiben. Und genau aus diesem Grund ist sie bestrebt, bis zum Jahresende eine Einigung zu erzielen. Eingeweihte in Brüssel sind sich bewusst, dass die französische Präsidentschaftswahl im April 2027 eine Regierung unter der Führung von Jordan Bardella vom Rassemblement National hervorbringen könnte – einer Partei, die der integrationsfreundlichen Agenda des neuen MFR feindlich gegenübersteht. Da der Rahmen einstimmige Zustimmung im Rat erfordert, könnte ein euroskeptisches Frankreich den Haushalt im Keim ersticken. Das unausgesprochene, aber handlungsleitende Ziel ist es, den Deal abzuschließen, bevor dieses Risiko greifbar wird. Dass dies nie offen ausgesprochen wird, unterstreicht nur die Verachtung für demokratische Deliberation, die den Prozess nun durchdringt.
Was also beinhaltet das Paket, das die Kommission so dringend in Kraft setzen möchte? Es ist ein Rahmen mit einem Gesamtvolumen von fast 2 Billionen Euro, was etwa 1,26 % des EU-Bruttonationaleinkommens (BNE) über den Siebenjahreszeitraum entspricht. Das Europäische Parlament, das nie zögerlich ist, mit dem Geld anderer umzugehen, will dies auf 1,38 % des BNE anheben. Aber keine der beiden Institutionen gibt wirklich die strukturellen Spannungen zu, die in den Zahlen begraben liegen. Die EU muss etwa 750 Milliarden Euro an pandemiebedingten Schulden des Blocks bedienen, deren Rückzahlung nun dauerhaft in den regulären EU-Haushalt integriert wird. Der eigene Vorschlag der Kommission sieht 149,3 Milliarden Euro für die Rückzahlung der sogenannten „NextGenerationEU-Aufbau“- und „Aufbau- und Resilienzfazilität“-Mittel vor – eine Summe, die fast 10 % der gesamten MFR-Mittelbindungen ausmacht.
Dies ist bedeutsam, weil es das wahre Wesen von NextGenerationEU (NGEU) offenbart. Was den europäischen Öffentlichkeiten als außergewöhnliche, einmalige Reaktion auf die COVID-Krise verkauft wurde, ist nun die fiskalische Blaupause für die Zukunft der Union. Der Pandemie-Fonds setzte den Präzedenzfall: Die EU kann sich an den Kapitalmärkten verschulden, Zuschüsse an die Mitgliedstaaten verteilen und dann die Rückzahlung für Jahrzehnte in den Gesamthaushalt einbetten – alles ohne irgendein demokratisches Mandat, das auch nur annähernd angemessen wäre. Genau darum ging es bei der „beispiellosen“ fiskalischen Reaktion der EU auf die Pandemie: Gemeinsame Schulden als Mechanismus zu normalisieren, um das institutionelle Machtgleichgewicht entscheidend zugunsten der Kommission zu verschieben, die Mitgliedstaaten herabzustufen und eine strukturelle Verschiebung der europäischen Integration zu verankern. Tatsächlich hat die EU den Trick seitdem mit einem 90-Milliarden-Euro-Paket für die Ukraine wiederholt, das erneut über gemeinsame, durch den Gemeinschaftshaushalt abgesicherte Schulden finanziert wird. Die „historische Ausnahme“ ist stillschweigend zur Norm geworden.
Um ihre riesigen Schulden zurückzuzahlen, hat die Kommission ein Paket mit fünf „neuen Eigenmitteln“ vorgeschlagen: eine Körperschaftsabgabe für Unternehmen mit einem Jahresumsatz von über 100 Millionen Euro; Steuern auf Tabak und Elektroschrott; sowie Anpassungen bei den Einnahmen aus dem EU-Emissionshandelssystem und dem CO2-Grenzausgleichsmechanismus. Zusammen sollen diese etwa 60 Milliarden Euro pro Jahr einbringen. Diese Prognose sollte jedoch mit Skepsis betrachtet werden: Für viele der Vorschläge sind die Einnahmeschätzungen bestenfalls grob, und die tatsächliche Ausbeute hängt stark von (ungeklärten) Umsetzungsfragen ab. Grundlegender ist, dass die Einführung „neuer Eigenmittel“ die einstimmige Zustimmung der Mitgliedstaaten und die Ratifikation gemäß nationaler Verfassungen erfordert – eine hohe Hürde, die frühere Versuche der Kommission zur Einnahmenreform stets nicht genommen haben.
Falls die neuen Steuern hinter den Erwartungen zurückbleiben, ist die Rückfallebene eine Zwangsabgabe auf die Mitgliedstaaten. Der bestehende „Eigenmittelbeschluss“ – ein weiteres wunderbares Stück EU-Lexikon – ermächtigt die Kommission bereits, die nationalen Regierungen um zusätzliche, auf dem BNE basierende Beiträge zur Deckung der NGEU-Rückzahlungen zusätzlich zu den regulären Programmausgaben zu ersuchen. Mit anderen Worten: Wenn die neuen Einnahmequellen schlechter abschneiden, landet die Rechnung automatisch bei den nationalen Haushalten – entschieden nicht von souveränen Parlamenten, sondern von der unerbittlichen Logik der EU-Schuldenrückzahlung. In jedem Fall fungiert die EU-Schuld nun als eine De-facto-Steuer für die Mitgliedstaaten, die die normalen Kanäle demokratischer Haushaltskontrolle umgeht. Die Spannungen zwischen Nettozahlern und Schuldnern führen bereits zu offenen Rissen: Schwedens Europa-Minister hat klar erklärt, dass die Haushaltsgröße „deutlich sinken muss“ und es „kein kostenloses Geld“ gebe, während mehrere südliche und östliche Mitgliedstaaten – darunter Italien, Spanien und Polen – vorgeschlagen haben, einen Teil des Schuldenrückzahlungsplans aufzuschieben.
Die strukturellen Änderungen an der Haushaltsarchitektur verstärken dieses Problem. Die Kommission hofft, die Anzahl der Haushaltsüberschriften von sieben auf vier zu reduzieren und 52 separate Programme in nur 16 zusammenzufassen. Dies wird als „Vereinfachung“ dargestellt. Politisch ist es jedoch etwas ganz anderes: Zentralisierung der Haushaltskontrolle und Abschaffung der granularen Programmkategorien, deren spezifische Beschaffenheit die Fähigkeit der Kommission einschränkte, Mittel nach Belieben umzuschichten. Die Struktur des alten Systems, so dicht und bürokratisch sie auch war, fungierte als eine Form demokratischer Beschränkung: Geld, das für einen bestimmten Zweck bestimmt ist, ist schwieriger umzuleiten als Geld, das unter einer breiten Überschrift zusammengefasst ist.
Weniger Programme und breitere Überschriften bedeuten mehr exekutive Flexibilität und weniger parlamentarische Kontrolle. Nirgendwo ist diese Machtverschiebung deutlicher zu sehen als in den vorgeschlagenen Nationalen und Regionalen Partnerschaftsplänen (NRPPs). Nach diesem Modell würden Kohäsionspolitik, Landwirtschaft, Fischerei, Migration und Grenzmanagement alle in einzelne bilaterale Rahmenbedingungen zusammengelegt, die direkt zwischen der Kommission und jedem Mitgliedstaat ausgehandelt werden – im Gegensatz zum derzeitigen System getrennter Programme, jedes mit eigenen Regeln und Kontrollstrukturen. Regionale und lokale Behörden – die derzeit eine formelle Rolle bei der Überwachung der bestehenden Programme haben – würden unweigerlich marginalisiert. Das Parlament würde an den Rand gedrängt. Die Kommission wiederum würde eine einzigartig mächtige Position erlangen, indem sie Konditionalität über den sogenannten Rechtsstaatsmechanismus ausübt, der zu einem strukturellen Merkmal des Haushalts werden soll. Wenn die Kommission der Ansicht ist, dass eine Regierung nicht mit der Rechtsstaatlichkeit vereinbar ist – so wie sie natürlich von Brüssel verstanden wird – können Gelder nicht einfach eingefroren werden; sie können an zivilgesellschaftliche Organisationen und Programme für „europäische Werte“ umgeleitet werden, die von der Kommission selbst genehmigt wurden. Dies kommt der Schaffung eines Systems permanenten, von der EU verwalteten politischen Drucks gleich.
„Und nun ist dieser EU-finanzierte Propagandakomplex bereit, noch mächtiger zu werden.“
Dann ist da die Frage, wohin die Gelder des EU-Haushalts tatsächlich fließen. Das neue Programm AgoraEU – eine Zusammenlegung der Programme Kreatives Europa und CERV (Bürger, Gleichstellung, Rechte und Werte) – erhält 8,6 Milliarden Euro: mehr als das Doppelte der kombinierten Haushalte seiner Vorgänger. Allein der CERV-Strang, nun umbenannt in CERV+, sieht seinen Haushalt von 1,55 Milliarden Euro auf 3,6 Milliarden Euro anwachsen, obwohl er weiterhin direkt von der Kommission verwaltet wird. Dies ist der Finanzierungsstrom, aus dem Hunderte von NGOs, die in den Bereichen „demokratische Werte“, zivilgesellschaftliche Interessenvertretung und Medienunterstützung tätig sind, ihre Betriebszuschüsse beziehen. Es versteht sich von selbst, dass diese Organisationen durch ihre Struktur institutionell von Brüssel abhängig und zuverlässig mit dessen Agenda ausgerichtet sind. In einem kürzlich erschienenen Buch zeige ich, wie europäische Programme und Fonds zunehmend auf die Verbreitung sogenannter „europäischer Werte“ ausgerichtet wurden – und sehr oft auf die Förderung der EU und des Integrationsprojekts als solches – durch die direkte Finanzierung von NGOs, Think Tanks, akademischen Einrichtungen, Medien und Bildungsprojekten in Höhe von Hunderten Millionen pro Jahr, mit dem Effekt, die Grenze zwischen Unterstützung der Zivilgesellschaft, institutioneller Kommunikation und offener politischer Propaganda zu verwischen. Und nun ist dieser EU-finanzierte Propagandakomplex bereit, noch mächtiger zu werden.
Die beiden Bereiche, in denen die europäischen Bürger die Präsenz der EU am unmittelbarsten spüren – die Gemeinsame Agrarpolitik und die Kohäsionsfonds für strukturschwache Regionen – sind die größten Verlierer des Haushalts. Dies hat überraschend wenig öffentliche Aufmerksamkeit erhalten, wobei sich die Debatte immer noch weitgehend auf die technokratische Sprache von Nettobeiträgen und Verteilerschlüsseln beschränkt. Diese Rahmung verschleiert, was wirklich vor sich geht: der Aufbau einer europäischen Fiskalexekutive. Über Jahrzehnte folgte das deutsch geführte Integrationsmodell der Prämisse, dass politische Vertiefung ohne echte Fiskalunion voranschreiten sollte. Die Maastricht-Kriterien, der Stabilitäts- und Wachstumspakt und die No-Bailout-Klausel waren Ausdruck dieser Philosophie: Förderung der Integration durch gemeinsame Regeln, nicht durch gemeinsame Schulden oder zentralisierte Haushaltspolitik. Diese Ordnung wird jedoch gerade Stück für Stück abgebaut, ein „außergewöhnliches“ Instrument nach dem anderen. Die Realität ist, dass die Kommission den Haushalt nicht länger als begrenztes Verteilungsinstrument behandelt, sondern als strategisches politisches Instrument zur Ausweitung ihrer Kontrolle über wichtige Politikfelder – und zunehmend zur Durchsetzung ihres Willens gegenüber widerspenstigen Mitgliedstaaten.
Die Tragweite wird klarer, wenn man bedenkt, was die Kommission mit den bereits angesammelten Befugnissen tatsächlich getan hat. Während der Pandemie führte sie hinter verschlossenen Türen ein 71 Milliarden Euro schweres Impfstoffbeschaffungsprogramm durch, unterzeichnete Verträge, die den Pharmaunternehmen volle Rechte an geistigem Eigentum und pauschale Haftungsfreistellung einräumten, bezahlte wahrscheinlich zig Milliarden Euro zu viel und blockierte dann jeden Versuch von Abgeordneten, Rechnungsprüfern und dem Europäischen Bürgerbeauftragten, die Verträge zu prüfen – während die EU-Staatsanwaltschaft eine Korruptionsuntersuchung einleitete, die noch läuft. Im anhaltenden Ukraine-Krieg hat sie weitreichende Sanktionspakete mit minimaler Konsultation der Mitgliedstaaten ausgearbeitet und verhängt und die EU auf eine unbegrenzte maximalistische Kriegsstrategie festgelegt – einschließlich der Bereitstellung von tödlichen Waffen über eine umfunktionierte „Friedensfazilität“ – über die nie ein europäisches Parlament abgestimmt hat. Sie drohte neu gewählten Regierungen, die ihr missfielen, mit finanziellen Konsequenzen. Sie nutzte „Desinformation“ als Vorwand, um eine Zensurarchitektur aufzubauen – den Digital Services Act – der Brüssel einen wirksamen Einhebel darauf gibt, was europäische Bürger online lesen und sagen können. Und sie hat konsequent finanzielle Konditionalität genutzt, um Regierungen zu bestrafen, deren Innenpolitik sie missbilligt, indem sie Gelder von Bürgern weg und hin zu von Brüssel gebilligten „zivilgesellschaftlichen“ Organisationen umleitete, wenn sie eine Regierung für nicht rechtskonform hält. Der neue MFR setzt dieses Muster nicht nur fort, sondern institutionalisiert und finanziert es dauerhaft.
All dies ist angesichts der schwachen geopolitischen Position Europas besonders frustrierend. Es ist technisch gesehen richtig, dass ein geopolitisch fähiges, strategisch autonomes Europa eine zentralisierte fiskalische Kapazität benötigt. Aber die EU ist keine demokratische Föderation, die eine solche Kapazität rechenschaftspflichtig ausüben könnte. Sie ist eine Struktur, in der eine nicht gewählte Kommission die Agendasetzungsmacht innehat; der Rat hinter verschlossenen Türen tagt; und das Parlament keine Befugnis hat, Gesetze einzubringen. Dieser Struktur noch größere fiskalische Autonomie zu übergeben, löst das demokratische Defizit der EU nicht: es vertieft es. Es wird Zeit anzuerkennen, dass das Scheitern der EU dem supranationalen Modell selbst inhärent ist. Versuche, diese Mängel im derzeitigen Rahmen zu beheben, typischerweise durch „mehr Europa“, werden die Dinge nur verschlimmern – mit düsteren Folgen für die europäischen Regierungen und ihre Bürger.
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